互联互通的新监管政策
姜红德 2003/07/11
刚刚进入2003年，在信息产业部的授意下，一个由中国社科院、美国麻省理工学院等机构专家组成的小组，已经开始对新的网间结算体系进行重新设计。该专家组的中方负责人为中国社科院规制与竞争研究主任，数量与技术经济研究所研究员张昕竹，而外方负责人则为麻省理工经济系杰瑞·豪斯曼教授(Jerry
Hausman)前者系规制经济学大师让·拉丰的学生，目前除参与电信监管设计，还参与了民航、铁路改革设计。后者则是享有盛誉的“电信成本”设计大师，先后参与过四十多个国家的互联互通费用设计，对美国的电信改革进程也有相当推动。
引人注目的是，该专家组排除了电信领域的机构或个人参与，信息产业部电信研究院及北京邮电大学均不在其内，这种相对中性的架构，将对新方案产生微妙影响。
张昕竹博士在接受本刊记者电话咨询的时候对当前的工作予以了确认，但是他表示，新的结算体系出台还需假以时日。如果一切如期进行的话，新的网间结算费用计算办法有望于近期正式完成,而最终的新的网间结算价格,待运营商根据构成数据计算后，最早将在今年6-7月正式浮出水面。
互联互通死结
无庸讳言，自组建信息产业部、拆份电信以来，国内电信改革的力度仍然欠缺。信息产业部新部长王旭东上任之后表达了自身要务之一是解决电信互联互通的难题，可见其的确下了很大的决心。自电信分家以来，围绕各家运营商之间的互联互通事件就层出不穷：
- 2000年8月2日20点35分，兰州市26万移动电话用户呼叫兰州固定电话用户业务由于人为的原因发生部分阻断事件。
- 2002年4月17日之后的一段时间，河南南阳联通的130、133、131和南阳移动网的135、139手机用户之间的互联互通严重不畅，引起了客户的大量投诉。
- 2002年6月6日，唐山铁通员工在进行线路检查中发现，架设在唐山新区的一段电缆在460米范围内，被人为剪断7处，并被拿走约200米，造成铁通在新区的中建二局用户通信全部中断。
- 2002年6月11日，山东省聊城市一处电信管道井内，移动、联通和铁通公司通信光缆均遭到人为的剪断。
- 从2003年3月19日8时起，福建省宁德联通GSM网手机多个号段与宁德移动本地用户互拨不通、提示空号。经过机房值班人员排查，发现主要问题出现在交换数据制作上。
- 2003年6月10日信息产业部负责人宣布，对陕西省安康电信分公司和铁通分公司资费违规等3起阻碍互联互通和资费违规事件进行严肃处理。被处理的另两起事件是：湖北省红安县电信局剪断联通公司违规搭挂光缆、人为中断通信事件；河南省通信公司互联互通工作不力、导致与联通公司网间通信大面积严重不畅事件。
采访中，业内人士对记者分析，电信网间结算费低，联通移动因此可以低价抢客，导致在互联互通上，拥有大网络的主导运营商没有积极性，甚至人为制造障碍，令电话打不通，这是互联互通难题的根本症结。据了解，为了在利益上激励那些拥有大网络的主导运营商，根治互联互通难题，所以信息产业部在今年初成立专家组，重新设计网间结算体系。
根据《公用电信网间互联管理规定》中的定义，主导运营商，是指控制必要的基础电信设施，并且所经营的固定本地电话业务占本地网范围内同类业务市场50%以上的市场份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者。实际上指的是中国电信集团。
目前，移动电话拨打固定电话，每分钟的结算费用是6分钱。记者采访获知，新的网间结算体系可能于最近出台，而网间结算费必定将有提高，同时，因各运营商正在测试不同成本模型，新的网间结算价格将最早于6-7月确定。
四种施救方案
业内人士介绍，互联结算费是互联互通工作的重要方面，它可以作为监管部门借以保持电信市场有效竞争架构的杠杆之一，对网络基础设施的统一规划和有效利用有重要的调节作用，同时也直接影响着运营商的投资决策。
据采访了解，国际上互联结算费有四种制定方法：主叫端收费、零售价格、收入共享和成本导向。主叫端收费是指所有主叫端的营业收入全部归主叫端运营商。这种方法忽略了网间结算，不利于公平竞争，甚至会造成各运营商对来话进行限制。它适用于两网成本差异不大、来去话业务量大致相等或者互联成本甚微的情况，多为互联网网间结算所采用。
零售价格（资费法）是指主导运营商以零售价（资费）向要求互联的其他运营商提供网间互联的服务，零售价由监管部门确定而不是由运营商确定。这种方法简便易行，通常适用于竞争初期。其缺点是缺乏合理性，不能准确反映互联所消耗的成本，不利于新进入的电信运营商参与市场竞争。我国目前暂时采取这种方法。
收入共享是指互联双方通过政府规定或者双方协议，按照一定的比例来分配与互联有关的收入。这种方法在资费背离成本或者资费不平衡时更加容易被理解和采用，适用于成本无法测算时的网间结算。缺点是在竞争市场条件下不合理，不利于激励运营商降低成本、提高效率，缺乏成本做基础，双方往往各执己见，难以达成一致协议。
成本导向是以互联所耗费的成本为基础来确定互联结算费。这种方法更为公平合理，适用于竞争市场条件，但是耗时耗力，确定成本模型往往周期较长。如日本的长期增量成本模型在英、美专家的帮助下，花了两年零四个月的时间才完成。
在我国，由于多年来垄断经营造成的电信业务成本核算不健全的弊端，使得网间结算已经成为网间互联管制的一大薄弱环节。与英国和日本这些国家相比，我国的网间互联费用的制定和执行都欠缺科学性。首先互联互通费用的制定不是以成本为依据而建立的；其次互联互通费用的制定没有充分发挥和调动运营商的力量，未能体现互联互通的客观性和真实性。正是由于网间结算费存在科学性和客观性差的原因，导致各运营商之间互联互通不畅，价格仗不断升级，以及互联互通结算收入拖欠太久等现象。而像英国和日本这些发达国家对互联互通费用进行了深入的研究，并建立起数学模型，对互联成本进行测算，在此基础上制定出互联互通资费标准，这点很值得我国去学习和借鉴。
互联费用以成本为基础已经为大多数国家所认可。在成本法中，各国家采取的成本原则不尽相同。美国在1996年以前的十多年中采用的是完全成本分摊的方式，即平均成本原则，日本目前基本上也采取此种方式。1996年之后，美国提出了总要素长期增量成本的原则，欧洲也考虑增量成本原则。
国内计算成本
据业内人士估计，社科院新的网间结算体系将抛弃目前所采用的基于资费分成的计算方法，采用国际上普遍流行的基于成本的计算方法。所谓资费分成，即移动运营商从零售话费中提取一定比例作为互联互通费用。而成本计费法则十分复杂，大体可分为一下几种：
（１）平均成本原则
即所谓全面分摊成本，意味着运营商在互联互通以前所建网络的全部费用都分摊到网间互联费用之中。电信网通按后一种方式做过粗略测算，认为每分钟结算费用应该在0.16元。
（２）长期增量成本原则
所谓长期增量成本，即完成互联互通业务需要增加的成本，如交换成本、维护成本等经营性成本。
（３）代理成本法
对于缺乏互联成本数据的运营者或管制机构，可以参照它国互联资费，这种方法即简单又有效。通常情况下，竞争越激烈的市场，互联资费越低。
记者了解到，采取基于长期增量成本的定价法，不利于电信网通，以及基于全面分摊成本的定价法，则大有利。目前专家组对采用哪种方法还未最终确定。据估计专家组也可能采取一种折中方式，即在长期增量成本基础上，再给予一定比例的加成，以弥补主导运营商在机会成本上的损失。加拿大采用该法，加成25%。
但是也有人质疑这种结算办法。据Frost & Sullivan（中国）公司总经理王煜全介绍，国外采用成本结算方式的前提是国家内部结算和数据都是透明的,这是监管机构所要求必需的。王分析，从理论上来讲,结算数据是后台的机构处理出来的,但运营商要把所有的账单累计,把所有的网络间通话费用累计数据公开化、透明化。这样监管机构就完全可以不担心数据会作假,因为原始数据做不了假。
但这种办法是不是适合中国还很难说，因为国内根本不存在一个大的数据汇总机制,数据门类是各种各样的,同时定义都不一致,到最后应用的时候算不清,举例来讲,中国联通和中国移动都有资费套餐,数以千计的这些套餐子费标准非常复杂。
据估计，新的网间结算体系出台必然要对个运营商产生巨大的影响。根据中移动与中联通的财报，2001年在互联互通方面的支出分别为66亿元和21亿元。考虑到二者当年的净利润，分别为280亿元和44.6亿元，每分钟结算费用哪怕是提高1分钱，也要给二者带来数以亿计的损失。
互联互通展望
王煜全认为互联互通不是一个市场技术问题，而是一个政治色彩浓厚的问题。不是取决于技术是否成熟，是取决于政府有没有决心，是监管的力度问题。政府部门存在一个政府功能转换的考验，标志是能否成功能把自己定位为一个公正的监管者。
在基于成本的互联互通费用体系出台之后，对于监管者而言，最大的好处就是，监管者将摆脱“救火者”的角色，但对互联互通的监管并不会因此轻松很多。
从境外的经验看，即使基于成本的新的网间结算体系出台，互联互通也是一项极其艰巨的工作。以香港为例，目前香港采取的方式，基本上是先鼓励运营商之间通过商业谈判达成互联互通协议，只有在双方谈判破裂或者涉及公众利益的情况下，监管部门香港电讯管理局才会介入。目前在香港的各运营商达成的互联互通协议中，通过强制方式达成的比例约在一成左右。而在美国，互联互通的监管机构联邦通信委员会(FCC)，甚至因为互联互通的定价问题与第八巡回上诉法院发生冲突，最终只有诉诸联邦最高法院加以裁决。
要计算合理的网间结算费用，必须要知道电信网络的价值有多大。国务院体改办研究员史炜透露，目前还缺乏一个比较有效的评估手段，如标准评估、质量评估、增量评估都需要考核。
不过专家认为，虽然新的问题仍然会产生，但是对于市场而言，这都是基于规则的竞争，有明确的解决途径可循，远比目前在强制措施底下各打算盘的混乱局面为佳。
解决互联互通难题
——-对话Frost & Sullivan（中国）公司总经理王煜全
在记者采访互联互通过程中，对于互联互通的症结在于网间成本结算这一看法，Frost & Sullivan（中国）公司总经理王煜全语出惊人：“这是一个谎言”！由于这个有意思的看法和别人大相径庭，本刊记者萌生了和王煜全对话的念头。据王介绍，他所看好的解决互联互通难题办法只有一个，那就是传统的搏弈法。
《新经济导刊》：互联互通是否有历史背景？
王煜全：是有历史背景，中国原来没有这个问题，原来省级之间是互相不结算的，而是只有中国电信一家企业，到了电信分拆以后，就有了互联互通的问题。从历史来看，机制欠缺、省级不结算、结算体系不健全，都是互联互通难题的背景。这样电信拆份之后，大家就不容易做到互联互通。互联互通有两个因素，一个是技术因素，另一个原因是双方之间不知道怎样赚钱，所以就不让网络联通，目前第二因素占主导地位。
《新经济导刊》：互联互通的症结在于网络间成本结算，您怎么看这样的观点？
王煜全：我觉得这是一个谎言。网间成本结算方案，追求的是一个完美的解决方案，我们现在要追求一个最优解，现在只能找一个最优秀的解决方案，如果要找一个完美的解决方案，可能就是无解。
《新经济导刊》：现在社科院的项目，你觉得他们能提供最优的解决吗？
王煜全：不好说，因为我觉得最优解要具备很多条件，首先要对这个行业有深刻的了解，这个社科院不具备。但是话又说回来，有解要比无解强，它可能是一个次优解，但总归比现在拖延着强，我觉得这个思路是对的。因为一般来讲内行通常会坏事，因为他们经常会涉及到行业的深层次问题，这样在短期是讲不清楚的，现在有外行人来做，他们就按照外面的规则来套，套得很生硬，套的不对，这没有关系，以后可以修正，现在就可以按照这个来做，这是最关键的。互联互通核心问题不在于计算方式，因为这涉及到搏弈，这四家运营商都是公司，大家都希望利益最大化。因此只有找到他们的平衡点才是监督要做到的，这个平衡点就是结算方式，如果两年后不行，还可以再议论。就目前的现状来讲，什么样的解决方案，都不可能准确的反映电信之间该怎么结算，结算太复杂了，复杂到没法计算，在这样的情况下，再去追求什么样的解决方式都不管用，在国外也有这样的例子，他们的解决办法就是搏弈，经过多轮搏弈，大家你出价我出价，作为监管者，只要两方都认可了，那么这种结算方式就是最好的结算方式，如果有人说我不懂这样的计算方法，搏弈吃亏了，那就肯定要被别人淘汰。
社科院的项目具有两种意义，首先做了总比不做强，我很拥护；另外，这种做法不是最好的，又绕回来了，由一帮外行人来制定结算的方法，这样就应该按照搏弈的思路走，而不应该按照结算的方式走。目前几家运营商，主要有四家，其中只要有三家统一了，方法就决定了。互联互通解决不了的根本原因，还是在于监督者。
《新经济导刊》：你提到的搏弈的概念,会不会导致运营商谈判时把时间拖延很长,影响到结果?
王煜全：我觉得这需要一定的规则,为什么谈判的时间能拖得很长,因为没有规则,那在这种情况下,我倾向于时间较长,如果大家都想扩大利益都不退步,大家是不可能达成一致的，这种时候定规则很重要，每轮怎么出价格，是定死了的，不需要解释任何东西，只要出价格。然后每一家出一价格进行比较，然后再调整价格。如果在这期间，你拒绝玩这个游戏，我就要惩罚你。这个规则制定出来了，就不需要计算，完全是规则。比如下围棋，有了规则，就能判别输赢。必须要有一个规则，你违反了规则就的承担后果。但是为什么运营商总是在违法规则，这是因为监管者不懂这个简单的规则，运营商违反了规则，但是不会受到任何惩罚。
《新经济导刊》：各大运营商对网络间结算的影响是什么？
王煜全：从资料来看，到2015年，所有话音收入里面90%属于移动，如果这样的话，移动与固定网络之间的结算就只能算是小头了，这就涉及到一个问题，就是我们今天认为公平的网络间结算，到了2015年是否还公平？如果不考虑现在的成本等问题，如果不考虑未来市场的变化的话，那么对固定网络运营商是不公平的，原来的运营商投入巨大的人力财力来建设固定网络，如果结算方式合理的话，那么它可以由资本转移到移动上，现在如果把这条路给卡死了，那是不公平的，监管者不能偏袒某一方。现在拖延的话，实际上是对移动有利，因为移动属于新兴的领域，结算价格过低的话，中国移动就会赚钱，利润较高，固定网络的成本就很难收回来。
《新经济导刊》：在互联互通下移动运营商的关系怎样？
王煜全：现在移动网必须要有一个全网，互联互通不解决的话，就只相当于半个网，一半用户不能沟通，这是竞争中联通处于劣势的一个关键因素。另外，互联互通不存在技术屏障，之所以不通，只不过是中国移动知道现在数据业务占的比例虽然很小（中国移动的数据业务占2%），但是它能保证位中层用户提供较大的附着力，因为有了数据业务，用户就不会转网，从数据的传输方面来讲，CDMA1X明显要高于GPRS。这样中国移动最好的方式是在数据业务方面决不互联互通。这是一个竞争策略，包括在互联互通上拖延，核心问题是利益，而不是所谓技术，所谓技术问题，没有算清账，那都是谎言，最终的目的都是在竞争中占的一些优势。
背景资料：
互联互通政策回顾
- 1999年，信息产业部发布《电信网间管理暂行规定》，其中对网间互联互通作了明确规定；
- 2000年9月25日颁布《中华人民共和国电信条例》，“电信网间互联”作为重要内容纳入条例；
- 2001年2月，信息产业“十五”计划纲要发展重点中，将“强化对网间互联互通的管理，进一步规范网间结算，推动企业之间网络资源的共享”作为“加快通信行业管理改革”方面的重点，列入“十五”时期信息产业发展重点任务；
- 2001年4月29日，信息产业部第6次部务会议通过《公用电信网间互联管理规定》；
- 2001年11月8日，信息产业部第8次部务会议通过《电信网间互联争议处理办法》；
- 2003年3月31日，信息产业部电信管理局发布消息，今年在促进电信网间“互联互通”上将采取的一系列重要举措。
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